Quelle démocratie dans les cités populaires HLM ? (France)

En Septembre 2001, nous avons publié un ouvrage intitulé : « Les Hlm, l’Etat providence vu d’en-bas ». (Editions L’Harmattan), dont le projet scientifique se fondait sur une interrogation centrale : Quelle est la place du locataire Hlm dans les organisations que ce dernier contribue pour l’essentiel, à faire vivre ?

S’agit-il d’une valeur centrale ou résiduelle dans l’ordonnancement du pouvoir et des normes internes de ces organisations ?  (1)

Il s’agissait de révéler l’identité individuelle et collective des acteurs présents (I) : agents des différents services existants y compris des agents de cité ( les gardiens Hlm), de repérer les enjeux de cohésion interne (procédures, habitus, routines internes des personnels, pratiques de domination …)

(II), d’identifier l’existence éventuelle d’un bien commun à l’organisation (recherche des valeurs de solidarité, de justice sociale, production du consentement à destination de l’usager-locataire…) (III), de procéder à l’analyse des principales décisions et rationalités gestionnaires, notamment à travers les effets d’une délégation systématique du service public en direction du secteur privé. (IV) (Cf. Titre II, Chapitre IV).

Dans cette perspective, a été prise en compte une ressource essentielle – pourtant largement sous-estimée au sein du corporatisme sectoriel Hlm : la parole des habitants.

Dans ce cadre, les relations de face-à-face (dites de « front office ») agents de cités Hlm-locataires, ont fait l’objet d’enquêtes et d’investigations très précises, d’où il ressortait que face à la gestion de l’incertitude, les organisations avaient fait le choix « d’une réduction systématique des opportunités de contact direct avec le locataire » (p 192). Ce constat paradoxal est illustré ici par quelques extraits de l’ouvrage « Les Hlm, l’État providence vu d’en bas ». (p 204-205) :

« Un protocole central de mise à distance du locataire :
Depuis la fin des années quatre-vingt, il s’est affirmé au sein de l’OPHlm “Beau Soleil ”, une tendance régulière à la réduction des opportunités de contact direct et des relations de face à face, entre les agents de l’office et le locataire Hlm. On peut parler ici de pratiques de mise à distance. Le lien agent-locataire Hlm au sein de l’organisation, a été réduit à un très bas niveau d’étiage. Ce protocole central de distanciation opéré au sein du couple locataire-agent Hlm, peut être décliné.
Les plages de réception de l’usager assurées par le service gestion locative et l’accueil général, sont organisées à minima. La recette spéciale, est quant à elle contrainte par les horaires quotidiens d’ouverture et de fermeture du siège social. La hiérarchie de l’organisation, c’est-à-dire le directeur et les principaux chefs de services, ne reçoivent pas directement et régulièrement les locataires. Cette relation pourtant fondamentale dans le cadre d’un service public social, ne s’établit donc plus que sur un mode très aléatoire. Selon un processus de déplacement des buts (Merton) (2) , la logique de promotion interne à l’organisation, valorise sans alternative, les fonctions qui établissent de la distance entre l’agent et le locataire Hlm. À l’inverse, les relations de face-à-face, subissent quant à elles, un processus marqué de dévalorisation.
Dans ce protocole de mise à distance, de service public à vocation sociale naturellement tourné vers l’usager, l’organisation se replie progressivement sur elle-même. Elle démontre ainsi paradoxalement, qu’elle entend se protéger de ceux-là même qui lui assurent la quasi-totalité de ses ressources. L’organisation physique actuelle du siège social constitue une illustration symptomatique de ce protocole d’autoprotection. Pour autant, ces mesures de protection ne sont d’aucune utilité pour les personnels de cités qui œuvrent à “ l’extérieur ” du siège social.
En outre, sous couvert d’un simple ajustement technique, l’essentiel de la relation directe avec le locataire Hlm s’est vue conférer un statut de spécialiste. Au siège social de l’organisation, les relations de face-à-face sont assurées dans un isolement professionnel et un cloisonnement, qu’évoquent de façon très explicite l’ensemble des agents concernés par ces missions. De plus, dans le cadre d’une stratégie d’évitement, cette relation au locataire a été transférée à “ l’extérieur ” du siège social, en direction des personnels les moins qualifiés de l’organisation (les agences). Il en résulte une frustration supplémentaire pour les locataires Hlm, ainsi qu’une aggravation des tensions professionnelles entre personnels de cités et agents de bureaux.

L’organisation Hlm est également très fortement travaillée par des logiques gestionnaires, de rentabilité et de rationnement des budgets sociaux (entretien courant, travaux à charge du propriétaire, …) Il en résulte de façon congruente, un coût social très élevé ainsi que l’application d’un service social minimum rendu au locataire. Les agents d’entretiens, dont les missions portaient initialement sur l’accomplissement de travaux techniques en bâtiment, n’interviennent plus eux-mêmes directement dans les logements Hlm. Ces travaux sont pour l’essentiel, délégués à des entreprises privées. Cette pratique désormais généralisée dans l’organisation, rompt le lien direct agent-locataire Hlm. De même, l’atelier, qui assurait en régie directe bon nombre de travaux au profit des locataires, a été démantelé au nom d’une “ rentabilité insuffisante ”. La délégation du service public social était en parallèle opérée sans que pour autant, les modalités précises de contrôle aient été explicitées aux personnels.
Les pratiques de rationnement et de rentabilité, héritées du néo-libéralisme gestionnaire et entrepreneurial, n’ont paradoxalement pas produit la stabilité financière que l’on aurait été légitimement en droit d’attendre. Cette “ destruction créatrice ” (Passet 2000) n’est en effet pas parvenue à endiguer les nombreuses dérives financières qu’a connu l’organisation depuis le début des années quatre-vingt . De même, un plan de patrimoine, réclamé par l’Union Hlm depuis 1985, qui aurait permis une optimisation des choix et des pratiques de réhabilitation du patrimoine, n’a pas été initié par les services techniques.

Sur un registre comparable, une logique gestionnaire, de rationnement et de réduction des coûts n’interdit nullement les pratiques d’accaparement de ressources, par une minorité de personnels (véhicules de fonction, versement de primes de technicité, accès à l’informatique, avantages divers..). Sont ainsi conférés des avantages substantiels à certains personnels, au regard de leur positionnement professionnel et de leur relation au groupe dominant.
Précisément enfin, ce groupe dominant exerce une hégémonie sans partage depuis plus de vingt ans au sein d’une organisation par ailleurs soumise à un fort aléa politique. Ce dernier a su à la fois, s’accommoder sans difficulté des contraintes et des transformations liées au processus de décentralisation, de l’introduction de méthodes d’action héritées des “nouvelles politiques urbaines ”, tout en renouvelant son discours et ses pratiques managériales puisées dans le répertoire des recettes néo-libérales. Étant parvenu à assurer la préservation de ses intérêts stratégiques, ce groupe dominant apparaît comme un élément décisif de stabilité de l’organisation. Mais il est également à l’origine de contraintes fortes pour des agents de cités exposés à des missions marquées par toujours plus d’incertitude. »

La marque d’un ordre ancien

Quarante années après les travaux de M. Crozier, l’ordre bureaucratique qui règne au sein de “ Beau Soleil”, demeure d’une impressionnante vigueur. Peur des relations de face-à-face, déplacement des buts, cercles vicieux, fonctions latentes, incapacité de l’organisation à assurer une significative production du consentement en direction de ses locataires…(…) Les témoignages d’agents qui vivent et subissent ce contrôle, cette contrainte sociale abondent. Ils débouchent sur plusieurs attitudes individuelles et collectives :
– démobilisation, sentiment d’impuissance, déperdition d’énergie, renoncement, peur pour les uns…
– ruse, contournement, révolte pour les autres. (….) »

Questions pour la recherche :

En réalité, il apparaît à travers les quelques analyses qui précèdent, que c’est bien tout le socle actuel de la démocratie Hlm au quotidien, qui quinze années plus tard, mériterait d’être réinterrogé. Et notamment, au sein des cités populaires où ces organisations détiennent l’essentiel de leur patrimoine immobilier. La question notamment de la sous-représentation drastique des locataires ( 3 membres élus en moyenne) au sein des conseils d’administration des bailleurs sociaux (que cela soit pour les ex offices Hlm municipaux devenus offices d’habitat ou les ex Sociétés anonymes Hlm désormais «entreprises sociales ») ne saurait être laissée en l’état. Se profile en effet ici la redoutable question de la construction interne des processus de décision, dont les locataires sont à ce jour peu ou prou tenus à distance.

Second extrait p 167-168:

« Le rôle social de l’élu-locataire au sein de l’organisation
Ce rôle institutionnel de l’élu des locataires paraît faible. Son action individuelle va se heurter très rapidement aux différents “ filtres ” que l’organisation lui oppose. Bien entendu, à travers lui et le rôle qui lui est conféré, c’est la question centrale de la place du locataire au sein de l’organisation qui est posée. D’une façon générale, le rôle social de l’élu-locataire Hlm s’opère sur le registre de la dépendance.
Les élus locataires au CA : “ Je cherchais à avoir un renseignement auprès du directeur de tel service. J’appelle deux fois la secrétaire dans la matinée, pour m’entendre dire – premier barrage filtrant – par une secrétaire qui vous fait répéter cinq fois au téléphone, qui vous montre en plus un certain agacement parce que je me suis permis de rappeler une deuxième fois. Le responsable ne m’a jamais rappelé. En fin de journée j’ai dû rappeler avant 16 heures (heure de fermeture du standard téléphonique). Je finis par l’avoir : Ah bien justement j’allais vous rappeler ! Je vous rappelle à 18h ! On ne m’a jamais rappelé et je n’ai pas eu mon renseignement… Vous voyez, c’est tout çà ”.
“ Au niveau de l’accueil, c’est désolant et puis c’est toute une série de filtres, qui font que vous allez vite vous lasser! ”.
Les présidents d’amicale de locataires : “ Le représentant élu des locataires, moi je veux bien. Mais quels sont ses pouvoirs ? À part, de représenter ? J’ai connu un administrateur qui est resté vingt-cinq ans à l’office. Il me disait : attention, je suis élu, mais j’ai pas grand-chose comme pouvoir… ”.
“ Avec trois élus des locataires, comment voulez-vous qu’on s’en sorte ? Il faut la parité ! ”

Le mode bureaucratique de fonctionnement actuel de l’organisation Hlm, ne va rester sans conséquence directe pour l’usager-locataire. Le constat établi par les locataires est abrupte. La parole du locataire Hlm constitue une référence résiduelle. Le fait d’être le représentant élu des locataires n’y change rien. J. Chevalllier (1986 : 342), dans une analyse consacrée au modèle bureaucratique, insiste sur la notion de “distanciation ” pour caractériser le mode de relation qui existe entre l’administration et l’usager. “ Il s’agit pour l’administration de creuser entre elle et le public une distance suffisante pour interdire toute immixtion dans son fonctionnement interne ”. Dans le cadre de ce modèle de la distanciation, J. Chevallier évoque quatre principes constitutifs: l’anonymat administratif, la référence exclusive à la règle, le formalisme et enfin le délai. (…)»

Les enjeux liés sont pourtant considérables : choix immobiliers des organisations Hlm à engager, politiques de peuplement, politiques d’entretien patrimonial, formations des élus locataires, implication effective des locataires dans la conduite et le respect ( ou non) des programmes retenus….

D’une façon plus générale, il s’agit ici de prendre au sérieux la question de l’indispensable rééquilibrage des pouvoirs à impulser entre les trois sphères qui composent le socle de nos démocraties : la sphère du politique (de la représentation, des élus), la sphère de l’expertise (architectes, ingénieurs, juristes, économistes, d’une manière générale les agents détenteurs d’un savoir technicien qui traditionnellement agit au plus près de la première) – et la sphère de la société civile (le peuple, les habitants, les locataires, les associations de riverains, vous, moi…) c’est-à-dire tout à la fois, un ensemble composite, aléatoire, mouvant qui par ailleurs, fonde et constitue le socle légitime de nos démocraties représentatives.

De ce point de vue, les tentatives législatives initiées ces dernières années dans le champ du renouvellement démocratique des organisations Hlm, apparaissent très en-dessous des enjeux inventoriés. La question de la démocratie Hlm a été d’une certaine manière externalisée aux organisations Hlm elles-même. Je fais ici référence aux «conseils de concertation locative » instaurés par la loi SRU (3); étant précisé que «concertation» ne signifie nullement décision.

Selon une enquête menée en 2014, il apparaît que si 92% des bailleurs sociaux « estiment que le fonctionnement des « conseils de concertation locative » est globalement satisfaisant ou très satisfaisant », seulement 58% des associations de locataires partagent ce point de vue. (4)

Ajoutons encore qu’avec le mouvement de regroupement des organisations Hlm enclenché par les pouvoirs publics depuis le début des années 2000 ( notamment en direction des SA Hlm), il apparait que des “structures tentaculaires s’étendant sur une grande partie du territoire national” ont été mises en place, de sorte que ” les trois représentants des locataires au sein des conseils d’administration de ces organismes n’ont alors plus aucune proximité géographique avec leurs mandants“. (5) Constat auquel s’ajoutent des taux d’abstention extrêmement élevés ( 80% en moyenne ) à l’occasion des élections de locataires Hlm  qui ont lieu tous les quatre ans (6)

L’alternative au statu-quo actuel consisterait en premier lieu en un repositionnement significatif en nombre (infiniment souhaitable) des habitants-locataires au sein des conseils d’administration des bailleurs sociaux (7). Sachons ici relever les enseignements que nous proposent les fiducies foncières communautaires américaines (community land trust) en cours de renaissance aux USA, à travers notamment le principe de la “Tripartite governance“. La démocratie interne aux fiducies foncières communautaires américaines (community land trust) opère en effet selon la règle des trois tiers. On retrouve ainsi au sein des  “boards” : les habitants du « Trust » (leaseholder representatives), les résidents de proximité et de voisinage (élus locaux, riverains, associations…) (general representatives), des experts reconnus par le groupe comme étant susceptibles d’enrichir les processus de décision et le développement de la communauté (public representatives). (8)

Il est bien question au final de permettre le rapprochement entre sphère de la société civile et sphère de l’expertise, afin de favoriser, dans un mouvement remontant, l’émergence de projets et de programmes d’habitats coopératifs abordables, soutenables et démocratiques; lesquels ont toute leur légitimé au sein des quartiers populaires Hlm.   Il s’agit de faire en sorte que le locataire-habitant Hlm s’engouffre, avec toute la légitimité requise, pour prendre part à la délibération, vue comme un espace de débat contradictoire et ainsi parvienne à tordre le processus de la décision, dans un sens qui lui soit plus favorable.
La sphère de la représentation politique est-elle disposée en France à favoriser ce mouvement de renouvellement de la démocratie HLM au quotidien, afin d’envisager la production d’un habitat réellement «coopératif » et à faire ainsi politique publique ? La question nous semble-t-il, peut légitimement être posée.

Yann Maury.  Chairecoop. Septembre 2016.

(1)- Rappelons les enjeux chiffrés : 4,7 millions de logements Hlm pour une population logée d’environ 10 millions de locataires, soit 15 % de la population française.

(2)- On peut définir cette notion de déplacement des buts d’une organisation comme “ l’impossibilité d’avoir des relations satisfaisantes avec les clients, de communiquer fructueusement avec l’environnement et de s’y adapter heureusement, les difficultés éprouvées à accomplir les tâches fixées, la moindre productivité… ” Cf. Michel Crozier « Le phénomène bureaucratique ». 1963, p 237.

(3)- La loi no 2000-1208 du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains.

(4)- « Conseils de concertation locative (CCL) : Une différence de points de vue. Selon l’enquête menée en 2014. Cf. Dépêche AEF 26.11.15 :
• 92 % des bailleurs estiment que le fonctionnement des CCL est globalement satisfaisant ou très satisfaisant. Contre seulement 58 % du côté des associations
• 62 % des bailleurs et 46 % des associations estiment que le fonctionnement de leur CCL s’est amélioré ou nettement amélioré ces 5 dernières années.
• Pour 53 % des bailleurs et 33 % des associations, la qualité de la concertation au sein de leur CCL s’est améliorée depuis la dernière enquête (2009). 17 % des associations et 1 % des bailleurs estiment qu’elle s’est détériorée. »

(5)-Question écrite n° 13107 de M. Jean Louis Masson (Moselle – NI) publiée dans le JO Sénat du 22/04/2010 – page 994

“M. Jean Louis Masson attire l’attention de M. le secrétaire d’État chargé du logement et de l’urbanisme sur le fait que, dans les organismes d’HLM, les locataires disposent de trois représentants élus au sein du conseil d’administration. Ces représentants jouent un rôle très important car ils contribuent à faire remonter les aspirations des locataires. L’efficacité de ces représentants élus des locataires suppose cependant qu’ils restent proches au sens géographique du terme. Or, les pouvoirs publics incitent actuellement les organismes d’HLM, et notamment les sociétés d’HLM, à se regrouper. Cela conduit à des structures tentaculaires s’étendant sur une grande partie du territoire national. Les trois représentants des locataires au sein des conseils d’administration de ces organismes n’ont alors plus aucune proximité géographique avec leurs mandants. Il lui demande quelle solution serait envisageable pour qu’au-delà d’une certaine taille, les organismes d’HLM aient une organisation de leur conseil d’administration ou de ses relais sur le terrain qui garantisse d’une manière ou d’une autre une proximité géographique plus satisfaisante avec les locataires”.

(6)- Le taux de participation des élections Hlm de 2010 était de 20,8%

(7)- Au regard du Code de la Construction et de l’habitation, article R. 421-7, les élections de locataires Hlm ont lieu tous les quatre ans. Cf. la vidéo mise en ligne par le ministère du logement.

(8)-  Cf. ” Les coopératives d’habitants, des outils pour l’abondance“. 2014. chairecoop.

Iconographie. “Rose Street ART Coop “. Champlain Housing Trust. (Burlington- Vermont -USA). Juin 2016.  Photos originales Yann Maury.

Chaire habitat coopératif . ISSN 2494-8349

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